Maasterras Dordrecht als puzzel van het omgevingsrecht – Gebiedsontwikkeling.nu

De tweede editie van de serie ‘Thematische tafels over het Omgevingsrecht en transformatiegebieden’, georganiseerd door de Stichting Ontwikkeling Kennisgebied (SKG). Centraal in deze gesprekken staat: wat is de betekenis van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 voor de ontwikkelingspraktijk in het gebied? En vooral: biedt de Omgevingswet adequate instrumenten voor transformatiezones? Worden de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt al benut en/of wordt er nog steeds gevochten voor de implementatie ervan? Zeker nu de Omgevingswet nog maar net in werking is getreden, is het van belang alert te zijn op wat partijen aantreffen in de concrete ontwikkelingen in het gebied.

Partijcampagnes

Marlon Boeve (hoogleraar Omgevingsrecht gebiedsontwikkeling aan de TU Delft) begint met een paar welkomstwoorden voor een gemengde groep professionals binnen gebiedsontwikkeling die de transformatie van het stadsgebied Maasterras in Dordrecht als case study bespreekt tijdens de Thematische Tafel. Met als doel het actief uitwisselen van kennis over de ervaren problemen en de oplossingen daarvan met de regelgeving in de praktijk van de transformatie van het gebied. Het is ook bedoeld om een ​​agenda vast te stellen: het formuleren van acties voor de praktijk, het beleid en de toezichthouder.

Dirk van de Rijdt, milieuadvocaat van de gemeente Dordrecht, zal de zaak Maasterras op zich nemen. Het presenteert de complexiteit van de geplande stedelijke ontwikkeling vanuit vogelperspectief. In de omgevingsvisie van de gemeente Dordrecht (vastgesteld in 2022) is het doel opgenomen: de uitbreiding van de stad met 10.000 woningen. Verder is het een gemeente aan de ‘Oude Lijn’: de spoorlijn van Leiden naar Dordrecht die is aangewezen als Novex-zone en waarvoor MIRT-verkenning wordt uitgevoerd.

Maasterras is een ontwikkelingsgebied dat moet leiden tot de bouw van tussen de 2.000 en 4.000 nieuwe woningen, bedrijven en bijbehorende voorzieningen. In dit geval spelen geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s een belangrijke rol bij de doorvoer van gevaarlijke stoffen per spoor. Maasterras is momenteel een gemengd gebied met veel industrie. Spoor- en havenverstoringen beperken de mogelijkheden voor woningbouw, maar deze functies zijn belangrijk voor de economie.

Bestemmingsplan Crisis- en Herstelwet

De transformatie van het gebied vindt plaats in twee fasen. Door het grote oppervlak op deze manier te verdelen blijft de flexibiliteit behouden voor de tweede fase. Een ontwerpbestemmingsplan voor de eerste fase ligt inmiddels ter inzage. Het is een plan gebaseerd op art. 7c van de Crisis- en herstelwet, een ‘bestemmingsplan met een vergrote reikwijdte’. Een dergelijk bestemmingsplan biedt de gemeente mogelijkheden die een ‘normaal’ bestemmingsplan op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (inmiddels ingetrokken) niet heeft. Bij Maasterras kent het bestemmingsplan bijvoorbeeld een langere plantermijn: 20 jaar in plaats van de gebruikelijke 10 jaar. Dit betekent dat het plan niet over 10 jaar opnieuw geschreven hoeft te worden, met al het bijbehorende papierwerk.

Maasterras is tevens geregistreerd als ontwikkelingszone zoals bepaald in artikel 2.2 van de Crisis- en Herstelwet. Hierdoor is een tijdelijke afwijking van bepaalde milieunormen mogelijk. In het Maasterras is het toegestaan ​​woningen te bouwen voordat er een geluidsscherm is geplaatst (wat noodzakelijk is om aan de geluidsvoorschriften te voldoen). Omdat het ontwerpplan vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage lag, heet het nog steeds een bestemmingsplan en geen omgevingsplan. Het plan heeft een relatief globale opzet; De invulling van nieuwe functies kent nog steeds vrijheidsgraden. Dit biedt tevens de nodige flexibiliteit in relatie tot de lange ontwikkelingsduur van het gebied.

Werkelijke behoeften

De behoefte aan flexibiliteit bij de gebiedsontwikkeling op de langere termijn komt verder tot uiting in de beleidsregels van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan erkent ze onder meer voor speelplekken, beplanting en aanpassing aan het klimaat. Het bestemmingsplan zelf bevat slechts een algemene regel over deze kwesties en verwijst naar ‘politieke regels’ voor de concrete uitvoering ervan. Het voordeel is dat burgemeester en wethouders (na beraadslaging en delegatie) de beleidsregels kunnen aanpassen. Als het bestemmingsplan eenmaal is vastgesteld, kan er in de huidige behoeften worden voorzien zonder dat u een tijdrovende procedure hoeft te volgen om het bestemmingsplan te wijzigen.

Er is een reeks ingrijpende maatregelen voorgesteld om van het gebied een moderne, gemengde en hoogwaardige stadswijk te maken. De gemeente is in gesprek met de overheid over oplossingen voor onder meer de stadsbrug, het emplacement en de ‘afstamming‘. Het doel is om gezamenlijke oplossingen te vinden voor deze maatschappelijke uitdagingen. Ook in de ruimtelijke inpassing van de moderne stadswijk speelt geluid een belangrijke rol, vanwege de aanwezige geluidsbronnen (A16, spoorweg- en industrielawaai) in en rond het gebied. De gemeente wil in het bestemmingsplan garanderen dat minimaal één zijde van elke woning geluidsvrij is.

Juridisch lastig

De voorgestelde maatregelen laten zien dat Maasterras vanuit het oogpunt van milieukwaliteit geen eenvoudige opgave is. Dit geldt ook vanuit omgevingsrechtelijk perspectief gezien de beperkingen van het gebied in de vorm van geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s. (bewoners van) huizen zijn immers door de wet beschermd tegen geluid en gevaren. Als dit het beperken van de geluidsbronnen en de veiligheid vereist, kan dit juridisch lastig zijn. Dit geldt in het bijzonder voor de rechten die lettertypen ontlenen aan eerder verleende machtigingen. Er zijn diverse zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan, onder meer door andere overheden.

Voor de tweede fase van Maasterras kunnen meerdere omgevingsrechtelijke scenario’s worden geschetst. Deze variëren van een actief grondbeleid tot een scenario van ‘organische groei’. De tweede fase, die nog niet tot omgevingsrechtelijke beslissingen zal leiden, is vanuit omgevingsrechtelijk perspectief lastiger dan de eerste. Ook ondervindt het plangebied geluidsoverlast als gevolg van de bestaande havenindustrie. Wij moeten hiervoor een oplossing vinden. Tijdens de Thematische Tafel zullen de mogelijkheden en beperkingen van het instrumentarium van de Omgevingswet verder besproken worden, mede op basis van eigen ervaringen van de deelnemers.

Compenseer de nadelen

Een rode draad in de discussie zijn de verschillende (juridische) wegen die kunnen worden bewandeld bruikbare (milieu)ruimte in een transformatiezone. Hierbij kan gedacht worden aan vergaande maatregelen, zoals het ingrijpen in het grondbezit (via het vestigen van voorkeursrechten of onteigening). Andere toepasselijke instrumenten zijn onder meer het beperken van de milieuruimte van bedrijven in het gebied door onder meer het ‘downgraden’ (in de milieucategorie) van milieubelastende activiteiten of het verplaatsen van activiteiten, inclusief milieunormen in het omgevingsplan of het aanscherpen van vergunningen.

De mate van compensatie voor nadelen is bij zowel herwaardering als ‘eliminatie’ onder de Omgevingswet nog onduidelijk. Met andere woorden: het is nog onduidelijk in hoeverre de overheid een bedrijf dat hier last van heeft moet compenseren.

Uit het gesprek wordt duidelijk dat er veel wordt gevraagd van gemeenten in transformatiezones. In een specifiek gebied als Maasterras komen alle verschillende ruimtelijke opgaven samen: van water- en bodembeheer en milieunormen tot woningbouw. Om een ​​hoogwaardige leefomgeving te creëren zijn aanzienlijke financiële investeringen nodig. Met name de civiele en milieuaspecten behoeven een flinke impuls. Daarom heeft de gemeente Dordrecht ook voor deze zaken met succes gebruik gemaakt van de beschikbare subsidies. Bodemsaneringen, grondbeleid, onteigening of verplaatsing van activiteiten op een bedrijventerrein kosten immers zoveel geld dat er subsidie ​​nodig is om de grondontwikkeling rendabel te maken.

In het eerste kwartaal van dit jaar heeft een marktconsultatie plaatsgevonden. Veel marktpartijen hebben gereageerd en interesse getoond. De gemeente heeft gekozen voor een selectie van partners in plaats van a selectie van plannen. De gemeente is voornemens voor de ontwikkeling een publiek-private samenwerking te initiëren. De precieze vorm van het PPP staat nog niet vast. Deze kan in principe variëren van licht tot gedeeld risico.

De gemeenteraad is voornemens het bestemmingsplan eind 2024 vast te stellen. Rekening houdend met een beroep tegen de vaststelling van het plan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zou het plan in 2027 onherroepelijk zijn.